Convegno "La nuova programmazione dei fondi strutturali 2007-2013: rafforzare il governo locale con azioni di prossimit efficaci"
Intervento di Bruno Marziano all'incontro organizzato da UPI, Provincia di Siracusa e Tecla
A conclusione del ciclo di programmazione 2000-2006, le Regioni del Mezzogiorno non risultano aver conseguito gli obiettivi di sviluppo fissati nel Quadro Comunitario di Sostegno. La Ragioneria di Stato ha registrato che, al giugno 2007, erano stati spesi poco più del 67% dei fondi europei attribuiti al Sud fino al 2006. La frammentarietà degli interventi finanziati, la scarsa attenzione alla qualità e alla fattibilità dei progetti in fase di approvazione e, successivamente, al monitoraggio e valutazione degli stessi, sono all’origine della poca efficacia ed efficienza dell’impiego dei fondi. Bisogna subito dire che la scarsa trasparenza e la intempestiva trasmissione dei dati al sistema di monitoraggio e valutazione informatizzato centrale (Monit) sta generando ritardi e impedimenti in termini di capacità di valutazione dei risultati ottenuti e, quindi, di ri-programmazione degli interventi sulle risorse potenzialmente liberabili. A livello nazionale, sui 20 miliardi di euro che debbono ancora essere spesi a valere sul precedente ciclo di programmazione, 18,5 sono allocati sulle Regioni Obiettivo 1; in totale a fine 2006: al Centro-Nord erano stati spesi 10 miliardi di euro sui 15 programmati; al Sud, sui 46 miliardi previsti, ne erano stati spesi circa 25,4. Tali distanze in termini di capacità di spesa e di attuazione degli interventi, imputabili anche alla scarsa efficacia ed efficienza gestionale dell’amministrazione pubblica, si riflettono nel divario esistente nella qualità della vita dei cittadini al Centro-Nord e al Sud.
Considerando uno dei settori più fragili del Meridione, e cioè i trasporti e le infrastrutture, rispetto alle risorse nazionali aggiuntive del Fondo Aree Sottoutilizzate a gestione regionale (Accordi di Programma Quadro), siamo di fronte a una percentuale di spesa del 23,3% sulle risorse assegnate. L’utilizzo poco oculato delle risorse finanziarie messe a disposizione dai Fondi Strutturali e la scarsa concentrazione degli interventi su grandi progetti strategici produce ancora ripercussioni inaccettabili in termini di gravi carenze nell’offerta sul territorio di servizi essenziali (sanità, scuola e trasporti, appunto). L’elevata percentuale di famiglie povere al Sud (circa il 24% delle famiglie nel 2005) si associa con l’alto tasso disoccupazione dovuto da una parte alla bassa competitività di un sistema imprenditoriale frammentato in piccole e medie imprese che investono poco in innovazione e ricerca tecnologica e, dall’altra, a una domanda interna da parte delle famiglie improntata a partire dal 2002 al pessimismo (bassi consumi). La stagnazione al Sud può essere considerata sotto due aspetti, quello locale e quello settoriale. La bassa propensione al consumo da parte delle famiglie può essere ascritta principalmente alle seguenti due cause: scarso numero di donne nel mercato del lavoro; precarietà del lavoro. Il rilancio della domanda interna è fondamentale per rilanciare la competitività delle imprese del Sud. Il problema della dimensione delle imprese del Mezzogiorno si ripropone oggi con maggiore forza. Al Nord le imprese con + di 50 addetti impiegano 1/3 della forza lavoro occupata; al Sud, 1/6. È pertanto necessaria l’attuazione di interventi orizzontali volti a favorire: la crescita dimensionale delle imprese; l’innovazione sia dei processi produttivi sia dei prodotti; l’internazionalizzazione. A proposito dell’internazionalizzazione delle imprese, l’apertura del Corridoio VIII che collegherà il Mare Adriatico e il Mar Nero e le regioni meridionali adriatico ioniche dell’Italia attraverso i porti di Bari e Brindisi con l’Albania (Durazzo, Tirana), la Fyrom-Macedonia (Skopje) e la Bulgaria (Sofia) con terminali i porti di Burgas e Varna sul Mar Nero potrebbe costituire un elemento di sviluppo molto forte aprendo nuovi mercati ai prodotti del Mezzogiorno d’Italia.
Alla bassa redditività del lavoro si collega l’elevata dispersione scolastica soprattutto nelle scuole superiori del Sud, mentre – a fronte del costante invecchiamento della popolazione e della necessario aumento della occupabilità (potenzialità di essere occupato) – è stato fatto molto poco in termini di opportunità e strutture che favoriscano l’apprendimento continuo. A proposito del miglioramento delle competenze della popolazione, soprattutto giovane, e del life long learning, il Meridione d’Italia si trova in notevole ritardo sia rispetto alla media dei Paesi industrializzati sia rispetto agli obiettivi della strategia di Lisbona che mirano a fare dell’Unione Europea la più grande società della conoscenza entro il 2010.
A tale proposito, da segnalare come gli interventi di uno dei settori da cui più ci si aspetterebbero dei progressi e cioè quello turistico si avvarrà di programmi interregionali per il Sud volti a diminuire la stagionalità e a valorizzare i grandi attrattori culturali e ambientali (si consideri che dal 1999 al 2006 le presenze turistiche per abitante al Sud è passata dal 2,9 al 3,2 a fronte di una performance doppia del Centro-Nord), allo stesso livello interregionale si pongono gli interventi nel settore cruciale dell’energia dove si registrano dei progressi nel senso della differenziazione della produzione e dell’investimento in fonti di energia rinnovabile (solare, eolico, biomassa).
Passando a considerare la programmazione 2007-2013, bisogna intanto lodare l’elevato grado di concertazione voluto dal Governo centrale che ha coinvolto enti regionali e locali nella definizione delle priorità del QSN. I problemi rilevati in fase di chiusura della programmazione precedente hanno condotto a una forte presa di coscienza da parte degli amministratori di tutti i livelli di governo che, si auspica, conduca a una migliore efficacia ed efficienza degli interventi. A supporto di tali necessari miglioramenti è stato previsto un più stretto sistema di sorveglianza che prevede
1) condizionalità della spesa in ragione della realizzazione delle riforme e del completamento dei piani e
2) premi e sanzioni finanziarie che incoraggino il raggiungimento di determinate performance di natura amministrativa, istituzionale e gestionale. In generale, si è prestata maggiore attenzione all’istituzione di strumenti di monitoraggio e valutazione (istituzione di “Nuclei di Valutazione” in tutte le amministrazioni coinvolte nelle politiche di sviluppo) e all’introduzione di innovazioni e trasparenza nel funzionamento della PA. In questo senso, i Piani Operativi approvati tendono a “[..] sostenere processi decisionali informati, attraverso la diffusione di metodi e criteri di selezione dei progetti, valutazione degli interventi e responsabilizzazione dei dirigenti soggetti a sistemi di controllo di gestione e a valutazioni. Si è inoltre incentivata la predisposizione di studi di fattibilità, la costruzione di sistemi di osservazione degli interventi e di migliori statistiche con dettaglio territoriale”.1
Il peso della responsabilità di una migliore capacità di programmazione, valutazione (ex ante, in itinere ed ex post) e attuazione negli anni a venire, ricade – a seconda delle competenze di ciascuno di essi – su tutti i livelli di governo: in particolare, per il Meridione, per quel che riguarda il 2007-2013, siamo di fronte a una ripartizione delle risorse sugli interventi che assegna il 39% del totale alla gestione centrale e il 61% alla titolarità delle regioni. Un’assunzione di responsabilità forte di questi livelli di governo e di quelli sott’ordinati verso la tutela dell’interesse generale costituisce, dunque, sempre di più, un elemento discriminante tra il buono o cattivo uso che si farà delle ingenti risorse assegnate (più di 100 mld di euro per le regioni del Sud a partire dal 2007).
Il QSN attualmente in vigore si compone di 4 macro-obiettivi (1. Sviluppare i circuiti della conoscenza, 2. accrescere la qualità della vita, la sicurezza e l’inclusione sociale nei territori, 3. potenziare la filiera produttiva, i servizi e la concorrenza, 4. internazionalizzare e modernizzare l’economia, la società e le amministrazioni) declinati in 10 priorità tematiche. Le priorità sono orientate, soprattutto, al miglioramento degli standard di vita dei cittadini e al conseguimento di obiettivi di produttività, competitività e innovazione per le imprese. A proposito dell’obiettivo relativo all’innalzamento delle competenze degli studenti e delle capacità di apprendimento della popolazione, la nuova programmazione vede rispetto alla precedente un incremento dal 4,8 al 9%, mentre per quel che riguarda la “Ricerca e innovazione” si passa dal 9 al 15%. In merito all’innovazione si consideri come priorità la necessità di investire nell’applicazione delle innovazioni tecnologiche ai processi produttivi e di creare poli tecnologici all’avanguardia. Da sottolineare, a questo proposito, come lo sviluppo non dipenda dall’accumulazione di capitale fisico, ma di capitale di conoscenza, intangibile e perciò difficilmente valutabile. A tale proposito, torna ancora utile ricordare come la necessità di fissare a monte dei processi degli indicatori oggettivamente misurabili ai quali fare riferimento per verificare lo stato di avanzamento degli interventi è un elemento cruciale di miglioramento del sistema.
Infine si vuole ancora sottolineare come, al fine di una più puntuale monitoraggio sono stati predisposti dei meccanismi incentivanti per le otto regioni del Sud. Tali meccanismi si avvalgono di 2,5/3 mld di euro accantonati a valere sui FAS e che saranno assegnati sulla base del conseguimento di quattro obiettivi di servizio fissati per il Meridione d’Italia, tali obiettivi sono:
- 1) elevare le competenze degli studenti e la capacità di apprendimento della popolazione;
- 2) aumentare i servizi di cura alla persona, alleggerendo i carichi familiari per favorire la partecipazione delle donne al mercato del lavoro;
- tutelare e migliorare la qualità dell’ambiente in relazione alla 3) gestione integrata delle risorse idriche e al sistema di 4) gestione dei rifiuti urbani.
Il conseguimento di tali obiettivi, sulla base dei quali si misurerà il miglioramento effettivo della qualità della vita della popolazione delle regioni meridionali, verrà misurato su indicatori ben definiti e sarà soggetto a due momenti di verifica, il primo nel 2009 e il secondo nel 2013. Mancare ancora di migliorare in questi settori cruciali per la vita dei cittadini significherebbe lasciar perdurare situazioni di carenza dei servizi alla persona e di discriminazione nell’accesso agli stessi che non è più tollerabile.
In conclusione, vorrei ancora evidenziare come l’utilizzo dei previsti strumenti di controllo, gestione, monitoraggio e valutazione contribuirà al miglioramento degli interventi nella misura in cui verranno coinvolti nel processo di gestione e controllo anche gli enti intermedi. In particolare, mi pare ci sia necessità di un più strutturato coordinamento tra i vari livelli di governo anche nel senso della restituzione ai territori dei risultati delle azioni di monitoraggio e valutazione. Tale feed-back è strategico per far sì che tutti i livelli di governo possano apprendere dall’esperienza pregressa e fornire il proprio contributo nel senso dell’applicazione del principio di sussidiarietà verticale e dell’attivazione di processi partecipativi a livello di cittadinanza. Attualmente il gap informativo esistente tra il livello regionale che ha preso parte attiva alla programmazione e i livelli sott’ordinati in merito al prossimo ciclo di programmazione non lascia ben sperare. In questo senso, mi sembra che si sia già accumulato un certo ritardo nel senso della diffusione sui territori delle informazioni fondamentali relative a obiettivi, priorità e modalità di attuazione della non prossima, ma attuale programmazione. Tale ritardo può generare una minore capacità di risposta da parte degli enti territoriali e dei soggetti della società civile in termini di qualità dei progetti presentati e di scarsa innovazione negli interventi. A mio parere, la qualità degli interventi che saremo in grado di attuare e dei progressi che il nostro Paese sarà in grado di realizzare, da
quest’anno al 2013, passerà inevitabilmente per la capacità di mettere in pratica un miglior coordinamento interistituzionale e di capitalizzare tutta l’esperienza che gli enti più vicini al cittadino (comuni e province) hanno accumulato nel corso della precedente programmazione, anche nei programmi a gestione diretta e a bando come EQUAL, INTERREG, LEONARDO DA VINCI, LIFE, ecc. Una maggiore fiducia tra le diverse istituzioni e una maggiore propensione alla delega degli interventi in settori cruciali – quali politiche attive del lavoro e sociali, ambiente, energia – anche da parte delle Regioni, accompagnata da un rigido, trasparente e imparziale sistema di controllo, monitoraggio e valutazione, costituiranno le leve istituzionali del cambiamento.